Algemeen

Het financieel perspectief is de afgelopen maanden geactualiseerd. Op korte termijn, voor 2026 en 2027 ziet het financieel beeld er nog gunstig uit, maar vanaf 2028 is er geen structurele ruimte voor nieuwe investeringen. We zien in de cijfers dat het ‘financieel ravijn’ in 2026 door de incidentele compensatie van het Rijk is verschoven naar 2028. De opgaven en ambities blijven echter groot. Dat betekent dat de komende periode opnieuw keuzes moeten worden gemaakt en ruimte binnen de bestaande middelen moet worden gezocht.

De weerstandsratio is ten opzichte van de PPN gestegen naar 142%. Dit biedt net als in het voorjaar ruimte om de incidentele bestedingsruimte en/of SIA aan te vullen. Wel zien we dat de investeringsvraag via de SIA toeneemt door prijsinflatie.

Met de val van het kabinet en de huidige demissionaire status is op Prinsjesdag een beleidsarme Miljoenennota gepresenteerd. Dat betekent dat de Voorjaarsnota van het Rijk, waarop we in de PPN al hebben voorgesorteerd, het uitgangspunt is. Voor gemeenten is dat in principe goed nieuws, want de extra middelen die in het voorjaar beschikbaar zijn gesteld voor de jaren 2025, 2026 en 2027 op basis van het advies van de deskundigencommissie Van Ark en waarmee we in de PPN rekening hebben gehouden, kunnen we daadwerkelijk in de begroting 2026 verwerken.

Het demissionair kabinet heeft in de Miljoenennota extra incidentele middelen beschikbaar gesteld voor de tekorten in de jeugdzorg voor de jaren 2023 en 2024 (in totaal € 728 miljoen). Dit is financieel vertaald in de septembercirculaire van het gemeentefonds. Voor Zwolle gaat het om een eenmalig bedrag van circa € 6 miljoen. In de voorliggende begroting is dit bedrag conform de gebruikelijke systematiek nog niet verwerkt.

De activiteiten die de gemeente uitvoert in het kader van de Jeugdwet kenmerken zich door het open einde karakter. Als er een indicatie is afgegeven dan zijn we als gemeente verplicht deze zorg te betalen. Ook al is ons budget ontoereikend. Op dit moment zitten er een paar zeer dure cliënten in de Jeugdzorg waardoor er bij de 2e Berap een tekort op de Jeugdzorg is gemeld van € 1,5 miljoen. Daarom is het risicobedrag in het kader van de bepaling van het weerstandsvermogen ten opzichte van de vorige inventarisatie bij de jaarrekening 2024 met € 500.000 verhoogd. Het opgenomen bedrag heeft grotendeels betrekking op openeindregelingen.

Structureel kader
In het structureel financieel perspectief zijn de (negatieve) uitkomsten van de meicirculaire van het gemeentefonds verwerkt, evenals actuele loon-en prijsontwikkelingen en ramingen voor openeindregelingen.

Tabel Structurele bestedingsruimte

Toelichting op de tabel:
Bij het opstellen van de begroting 2026 zijn verschillen ontstaan met de opzet van de meerjarenraming die op hoofdlijnen is en veel eerder wordt opgesteld. Deze verschillen zijn er elk jaar bij het opstellen van de begroting, de omvang fluctueert wel. Per saldo ontstaat er een nadeel van € 2,4 miljoen in 2026 en € 1,4 miljoen vanaf 2027. De belangrijkste nadelen zijn de lagere rentebaten. We gaan uit van een lagere rentevergoeding op onze overtollige middelen. Dat leidt tot een structureel nadeel van € 1 miljoen. Vanaf 2027 verlagen we voor hetzelfde bedrag de stelpost rente die we hiervoor, rentenadeel, hebben opgenomen. De bijdrage aan de verbonden partijen en VNG laat een nadeel zien van € 517.000, evenals de structureel ingezette stelpost voor het sociaal domein van € 1,5 miljoen die abusievelijk incidenteel was meegenomen in de doorwerking. Hier staan voordelen tegenover door hogere inkomsten bij verhuurde panden, leges kabels en leidingen en het instellen van een voorziening voor  functioneel leeftijdsontslag bij de Brandweer, waardoor we structurele ruimte in de begroting creëren. Daarnaast zijn er nog diverse kleinere voor- en nadelen.   

In de PPN is vanaf 2028 een stelpost van structureel € 2,4 miljoen opgenomen voor de toekomstige eigen bijdrage in de jeugdzorg. Deze stelpost vloeit voort uit een maatregel in de Voorjaarsnota van het Rijk om gemeenten te korten vanwege de invoering van een eigen bijdrage vanaf 1 januari 2028 voor de mensen die jeugdzorg ontvangen. We verwachten dat deze maatregel budgettair neutraal zal uitwerken voor gemeenten – tegenover de korting staan inkomsten uit de eigen bijdrage – en hebben daarom in de PPN voorgesteld om hiervoor een nieuwe stelpost in te stellen.

In aanvulling op de genoemde stelpost stellen we voor om in de begroting 2026 een tweede stelpost in het leven te roepen in relatie tot de jeugdzorggelden. Deze stelpost hangt samen met een korting op het gemeentefonds vanwege de mogelijkheden die gemeenten krijgen om te sturen op trajectduur jeugdzorg (kortere trajectduur is minder kosten). We stellen voor om vanaf 2028 een stelpost van € 0,6 miljoen op te nemen voor de mogelijkheden die gemeenten krijgen om te sturen op de trajectduur in de jeugdzorg.

Beide stelposten zijn toegestaan vanuit het provinciaal toezicht. Hoewel men het risicovol vindt, omdat beide posten nog niet volledig uitgewerkt zijn en nog afhankelijk zijn van nog vast te stellen wetgeving, staat men het toch toe om de bedragen budgettair neutraal te verwerken in de begroting. Reden is dat de uitwerking en wetgeving onder verantwoordelijkheid van het Rijk valt. Mocht de eigen bijdrage niet doorgaan en/of het niet mogelijk zijn om te sturen op trajectduur jeugdzorg, dan is de verwachting dat de korting op het gemeentefonds weer wordt recht getrokken.

Voor het Functioneel Leeftijd Ontslag overgangsrecht (FLO) betalen wij jaarlijks een bedrag van ongeveer € 500.000 aan de brandweer. Brandweerlieden die onder deze regeling vallen kunnen hiermee eerder stoppen met hun zware, bezwarende functie. Nieuwe medewerkers vallen niet meer onder deze regeling, maar onder het ‘tweedeloopbaanbeleid’. Deze regeling loopt af in 2049, dan stromen de laatste medewerkers uit die hierop recht hebben. De totale bijdrage zoals die nu is berekend, uitgaande van de huidige te vergoeden bedragen, is over de hele periode € 10,1 miljoen. Veel gemeenten hebben ervoor gekozen hiervoor een voorziening te vormen. Aangezien de omvang van de verplichting nu al bekend is, is een voorziening de geëigende manier. Voorstel is daarom om de nu bekende verplichting van € 10,1 miljoen (2026-2049) te storten in een hiervoor in te stellen voorziening en jaarlijks de benodigde middelen te onttrekken aan deze voorziening. De hoogte van de voorziening zal minimaal eens in de twee jaar worden geactualiseerd. De storting vindt plaats vanuit de reserve incidentele bestedingen. Hiermee spelen we jaarlijks een bedrag van circa € 500.000 vrij dat ten gunste komt van de structurele bestedingsruimte.

De begroting 2026 sluit met een voordeel van € 7,6 miljoen. De (per saldo) ruimte in het structureel perspectief vanaf 2027 houden we beschikbaar voor toekomstige ontwikkelingen.

Voor de jaren 2028 en verder geldt dat we geen rekening hebben gehouden met mogelijke compensatie van het Rijk voor de tekorten Jeugd o.b.v. het nog op te stellen rapport van de deskundigencommissie Van Ark II.

Toekomstige investeringsvraag
Bij de PPN 2026-2029 en voorliggende begroting zijn binnen de kaders van een structureel sluitend financieel perspectief vervolgstappen gezet om de langjarige opgaven en ambities te financieren. Concreet vertaalt zich dat in een structurele toevoeging van € 1 miljoen aan de Strategische Investeringsagenda (SIA) vanaf 2029 met het oog op een toekomstige investeringsopgave van € 150 tot € 175 miljoen.

Incidenteel kader
Met het in deze begroting voorliggende incidentele bestedingspakket voor invulling van de PPN thema’s, de aanvullende bestedingsvoorstellen en de toevoeging van het surplus van de weerstandscapaciteit (zie verderop onder het kopje ‘weerstandscapaciteit') is in totaal een toevoeging aan de reserve incidentele bestedingen gemoeid van € 9,2 miljoen. Dit zou, zonder de afkoop voor de FLO brandweer, resulteren in een vrije ruimte van € 29,9 miljoen. Indien uw raad akkoord gaat met het voorstel om € 10,1 miljoen te storten in een voorziening voor de FLO brandweer, dan komt de vrije ruimte uit op € 19,8 miljoen.

Tabel Incidentele bestedingsruimte

Mogelijk leiden toekomstige voordelige jaarrekening-/ en MPV resultaten tot een aanvulling van de incidentele bestedingsruimte. De kans op voordelig jaarrekeningresultaten is reëel gezien de positieve begrotingssaldi in met name 2026 en 2027. Bij de komende begrotingen en perspectiefnota’s of tussentijdse urgente bestedingsvoorstellen kan de inzet van de middelen worden afgewogen.

Weerstandscapaciteit
De weerstandsratio komt uit op 142% en ligt daarmee beduidend boven de bij de PPN 2025-2028 afgesproken ratio van 100%^[1], ondanks het feit dat het risicobedrag is gestegen. De toename van de ratio wordt vooral veroorzaakt door het resultaat van de Berap 2025-2 en de (per saldo) positieve begrotingssaldi in meerjarig perspectief. Per saldo komt hiermee het surplus boven de ratio van 100% uit op € 23,4 miljoen. Gelet op de beperkte toekomstige incidentele bestedingsruimte en de beperkte SIA middelen in verhouding tot de toekomstige investeringsopgave stellen we voor het surplus op basis van 50%-50% aan de reserve incidentele bestedingen (€ 11,7 miljoen) en reserve SIA (€ 11,7 miljoen) toe te voegen. Dit sluit aan bij de verdeling die aan de raad is voorgesteld in de PPN 2026-2029.

Tabel Weerstandscapaciteit/-ratio

In de berekening van de weerstandscapaciteit wordt zoals gebruikelijk nog geen rekening gehouden met toekomstige MPV resultaten. Op basis van huidige inschattingen worden voor 2026 en verder wel voordelige MPV resultaten verwacht, die dan voor 25% worden toegevoegd aan de weerstandscapaciteit (algemene concernreserve). Daar staat tegenover dat de hoogte van het risicobedrag in de komende jaren ook zal muteren.

Het verwachte MPV resultaat voor de komende jaren is:

Tabel prognose MPV resultaten

De opgenomen behoedzaamheidsmarge komt overeen met de thans geïnventariseerde risico’s in de grondexploitaties die het resultaat zouden kunnen beïnvloeden. Vanaf 2028 zien we een forse afname van de winstafdrachten uit de MPV. Na 2028 loopt het nog verder terug en de verwachting is dat winstafdrachten uit nieuwe grondexploitaties marginaal zullen zijn, omdat de kosten door diverse oorzaken oplopen, zoals bouwkostenstijgingen maar ook door de diverse duurzaamheids-, mobiliteitsmaatregelen en betaalbaarheid.

Strategische Investeringsagenda (SIA)

De financiering van grootschalige investeringen in gebiedsontwikkelingen en mobiliteitsvraagstukken loopt via de SIA. De SIA geeft inzicht in de toekomstige financieringsbehoefte van deze investeringen en dient als afwegingskader om te bepalen hoeveel investeringsruimte er in de eerstkomende jaren nodig is.

In de aanloop naar de begroting 2026 is een globale analyse uitgevoerd om inzichtelijk te maken of het bedrag van € 13 miljoen toereikend is. In het zogenaamde GWW + scenario, waarbij gerekend is met gemiddeld 5% prijsstijging, is sprake van een bandbreedte van € 10,2 miljoen (prijsontwikkeling t/m 2025) tot € 25,0 miljoen (prijsontwikkeling t/m 2026). Uitgaande van deze bandbreedte, stellen we voor om het gereserveerde bedrag van € 13 miljoen voor prijsontwikkelingen te verhogen tot € 18 miljoen. De komende periode gaan we aan de slag met de doorontwikkeling van de SIA. Dan gaan we ook werken aan een systematiek van jaarlijkse indexering van de projecten die in de SIA zijn opgenomen.

De vrije investeringsruimte – bovenop de prioritering uit het voorjaar – bedraagt op dit moment € 38 miljoen (zie onderstaande tabel). Hierin is rekening gehouden met het voorstel om 50% van het surplus in de weerstandscapaciteit (zijnde € 11,7 miljoen) toe te voegen aan de SIA.

Tabel investeringsruimte SIA

Het bedrag van € 38 miljoen aan vrije investeringsruimte moet nog worden toegewezen met het oog op de toekomstige investeringsopgave van € 150 tot € 175 miljoen tot en met 2035 waarvoor nog geen dekking beschikbaar is.

Zeer recent is een subsidieaanvraag ingediend voor rijkssubsidie uit de zogenaamde programma Woningbouw en Mobiliteit (WOMO) & Woningbouw op Korte Termijn (WoKT)- gelden. Bij toekenning van deze subsidieaanvraag zal meer cofinanciering beschikbaar komen voor de projecten die in de SIA zijn opgenomen.

Verdere toelichting over de Strategische Investeringsagenda is te vinden in de paragraaf Investeringen.

[1] De door de raad vastgestelde normratio is 80% (Nota risicomanagement en weerstandsvermogen 2018) o.b.v. een raadsbesluit, najaar 2017.